공공서비스 관리이론의 한국적 적실성에 관한 비교연구:

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄) : ～

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｢지방정부연구｣ 제12권 제2호(2008 여름) : 249～273

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신공공관리론과 신공공서비스론을 중심으로

A Comparative Study on the Relevance of Public Management Model in Korea:

Focused on the New Public Management and the New Public Service

우 양 호

이 연구는 우리나라의 공공서비스 분야에서 신공공관리론과 신공공서비스론의 적실성을 이론적, 실증적으로 비교하여 규명하는 논문이다. 연구를 위해 전국 30개 도시에서 4가지 서비스분야의 관료와 시민 1210명을 표본으로 선정하였으며, 신공공관리론과 신공공서비스론의 특성 및 통제변수가 주관적 측정치를 통한 서비스 결과에 미치는 영향을 분석하였다. 주요 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 모든 서비스 유형에서 지금의 신공공관리론적 특성이 적실성이 높고 좋은 결과를 가져오는 것은 아니었다. 어떤 서비스에서는 신공공관리론의 적실성이 높고 좋은 결과를 가져오는 것으로 나타났지만 어떤 서비스에서는 신공공서비스론의 적실성이 높고 좋은 결과를 가져 왔다. 둘째, 서비스 유형에 따라 두 이론의 적실성은 상대적인 차이가 있었다. 민원과 보건소서비스와 같은 배분적 분야에서는 신공공관리론의 특성이 강할수록 좋은 결과가 나타나지만 환경보호와 소비자보호서비스와 같은 규제적 분야에서는 신공공서비스론의 특성이 강할수록 좋은 서비스 결과를 가져왔다. 따라서 우리나라의 공공서비스 관리에 있어서 좋은 결과를 가져오기 위해서는 두 이론의 특성과 서비스 유형에 따라 그 관리방식을 달리해야 한다는 상황이론이 적합하였다. 이는 우리나라 모든 공공서비스 관리에 신공공관리론을 획일적으로 적용하는 것이 바람직하지 못하며, 신공공서비스론도 신공공관리론에 대해 완전한 대안적 처방은 될 수 없음을 시사했다.

주제어 : 공공서비스, 신공공관리론, 신공공서비스론

Ⅰ. 서 론

정부활동에 있어서 그 역할과 수행방식에 관한 행정학의 패러다임은 역사적으로 여러 가지 흐름을 겪어 왔다. 정부활동의 과정과 그 결과가 행정학에서 중요시 된 이유는 그 주요 수단으로서의 정책과 공공서비스가 곧 국민의 생활양식이나 삶의 질과 직결된 문제였기 때문이다. 특히 현대의 적극적 복지국가에서의 공공서비스 전달에 관한 이론의 적실성과 이에 대한 시대별 패러다임이 변해야 한다는 것은 이제 더 이상 새로운 주장이 아니다. 그러면 국민에 대한 공공서비스와 전달과 같은 중요한 문제를 놓고 학문과 실제의 관계가 어떠해야 하느냐는 점이 중요하다. 한국은 최근까지 과거 미국이나 일본과 마찬가지로 외국의 이론을 수입하여 적용하는데 급급한 인상을 지울 수 없다. 김영삼 정부의 신자유주의 도입과 김대중 정부의 신공공관리론적 행정개혁이 가져온 현재의 결과를 학계에서는 긍정적으로만 바라보지 않기 때문이다.

신공공관리론의 공헌과 비판, 한계에 대해서는 Kaboolian(1998), Kettle(2007), 임도빈(2003), 신희영(2003), 김태룡(2007) 등을 참고하기 바람.

지금까지 세계 각 나라에서 공공서비스 전달을 위한 정부조직들이 시대의 요구에 따라 만들어지고 그에 따른 다양한 가치들이 추구되었다. 하지만 특정한 행정 패러다임이 지배적인 지위를 누리는 동안에도 다른 패러다임들이 전적으로 무시되었던 것은 아니었다(김태룡, 2007: 410). 이러한 사실은 현재 공공부문에서 지배적이면서 약점도 가진 신공공관리론의 패러다임에 대해서 이를 발전적으로 보완할 수 있는 대안적 이론을 논의하는 데 있어 대단히 중요한 시사를 해준다. 일단 이 논문에서는 정부의 공공서비스 전달 및 관리방식에 있어 신공공관리론에 대한 대안의 논거를 신공공서비스론의 등장에서 찾는다. 최근 공공서비스 연구에 있어 두 이론의 사이의 관계는 외면적 상충관계이다(Denhardt & Denhardt, 2007). 그 이유는 신공공서비스론이 신공공관리론에 대한 비판적 동기로 등장했기 때문이다. 예를 들면 두 이론은 공공서비스 기본이념뿐만 아니라 공공서비스 공급자인 정부를 바라보는 관점과 수요자인 시민을 바라보는 관점이 특히 다르다. 더구나 우리나라 정부와 공공서비스에 있어서 두 이론이 어느 정도 자리잡고 있으며 누가 더 적실한가에 대해서는 체계적인 검증이 뒷받침되어야 한다.

과거 참여정부는 가장 큰 행정성과의 하나로 민주적 가치의 실현을 내세웠다. 그러나 지금 평가해 보면 참여정부는 민주성의 가치 실현에 집착함으로써 효율성의 가치를 일정부분 훼손시키는 결과를 초래했다. 그 결과 지난 2007 대통령 선거에서는 경제 살리기와 효율성 가치에 대해 압도적인 국민적 지지가 표명되었다. 하지만 역설적으로 참여정부에서 민주성의 가치 실현을 위해 효율성의 가치가 훼손됐던 것과는 정반대의 상황이 이명박 정부에서 나타날 수 있다. 그래서 신공공관리론의 대안으로 제시된 신공공서비스론에 대한 학문적 관심이 시의적으로 중요하다.

따라서 이 연구의 목적은 다음과 같다. 첫째, 우리나라의 공공서비스 분야에서 신공공관리론과 신공공서비스론의 두 이론의 적실성과 타당성을 이론적, 실증적으로 비교하여 규명한다. 둘째, 공공서비스 분야나 유형에 따라 두 이론의 적실성이 서로 다른 지도 규명한다. 셋째, 여러 공공서비스 유형에 걸쳐 각각의 서비스 결과에 대해 상대적으로 영향력이 높은 쪽을 규명함으로써 향후의 이론도입과 후속연구에 던져주는 함의는 무엇인가를 논의한다.

행정학의 학문적 역할은 정부의 행정과 정책의 변화와 개혁을 시도함에 있어 새로운 이론과 제도의 옥석을 가려주고 도입의 타당성과 의미를 재검토해주는 것이라 생각된다. 새로운 외국의 이론과 제도를 계속 도입하기보다는 우리나라의 실정에 맞는 적용방안과 개혁의 방향을 고안해 내는 역할이 중요한 것이다. 그러므로 여기서는 우선 국민에 대한 공공서비스 공급과 전달체계에 있어서 전통적 관료주의 행정에서 벗어난 세계적 추세의 신공공관리론적 행정상황이 옳은 것이냐, 아니면 이에 반하여 근래 대두된 신공공서비스론으로의 전환이 합리적이냐는 다분히 각각의 논리에 대한 찬성과 반대의 문제만은 아니라고 본다. 여기에는 이론적 검토에 토대한 심층적인 고민과 이에 대한 실증이 수반되어야 할 것이다.

공공서비스 관리이론의 한국적 적실성에 관한 비교연구

｢지방정부연구｣ 제12권 제2호(2008 여름)

Ⅱ. 신공공관리론과 신공공서비스론의 이론적 비교

1. 신공공관리론과 신공공서비스론의 주요 변수 비교

공공서비스 관리특성에 연관된 신공공관리론(new public management)은 경제와 시장의 영역(economic and market criteria), 신공공서비스론(new public service)은 민주주의와 사회적 영역(democratic and social criteria)으로 대별되고 있다. 특히 신공공관리론이 경제논리로 사회문화와 가치체계의 반영에 소홀했다면, 신공공서비스론은 이 요소들을 포함시킴으로서 정부정책과 공공서비스에 관한 의사결정에 정치-사회적 요인을 강조하고 있다. 신공공관리론의 특성은 수없이 많으나 신공공서비스론과의 비교를 위해 여기서는 주로 Denhardt & Denhardt(2000; 2003a; 2003b; 2007) 이외 근래 논자들의 최근논의를 위주로 고려했다. 국내에서 상대적으로 생소한 신공공서비스론은 Denhardt & Denhardt(2003a; 2007) 및 김태룡(2007)의 저서에 논의가 잘 되어 있으며 이를 위주로 인용되었다. 각 논의들에 의하면 공공서비스 전달과 관리방식에서 두 패러다임의 내용적 차원은 서비스 공급자(정부), 서비스 수요자(국민), 서비스 이념(가치)의 차원에서 명확하게 대별된다.

1) 공공서비스 공급자에 대한 관점

(1) 정부의 역할: 방향잡기인가? 봉사인가?

먼저 신공공관리론과 신공공서비스론은 정부의 역할에 있어서 차이를 보인다. 신공공관리론은 전통적 행정의 노젓기(rowing) 보다 정부의 방향잡기(steering)를 강조하고 있다. 전통적 관료방식의 공공서비스의 공급 및 전달에만 사로잡힌 정부는 방향설정 기능을 포기하는 때가 종종 있었다는 것이다. 즉 전통적 관료들은 조세와 지출의 통상적 업무 때문에 방향을 설정하는 일을 생각할 시간조차 없었고(Jouve, 2005: 285-294), 이에 Osborne & Gaebler(1992)의 촉진적 정부는 노젓기보다는 방향잡기에 치중해야 함을 주장했다. 신공공관리론에서 진정으로 강하고 좋은 정부는 방향조종은 많이 하되 노 젓는 일을 적게 하는 정부이다. 결국 배의 방향을 잡는 정부가 노 젓는 정부보다 자신의 진로를 훨씬 더 잘 통제할 수 있다. 또한 방향잡기에 주력하는 정부는 적극적으로 지역사회와 국가를 조직화하고, 더 많은 정책결정을 내리며, 보다 많은 사회경제적 제도들을 움직이게 한다. 그러나 신공공관리론은 방향잡기와 노젓기 중 어디에 치중해야 하는가의 오로지 그 문제에 하나에만 관심을 가진 점이 없지 않았다(Fox, 1996: 256-261).

신공공관리론은 공공서비스의 궁극적인 목적지를 향한 배의 방향을 조종하는 정부가 노를 젓는 실제 봉사행위보다 훨씬 더 중요하고 많은 결정권을 가져야 함을 전제하는 것이다(Kaboolian, 1998: 189-193). 그리고 배의 방향 잡기에 중점을 둘 것인지 아니면 노젓기에 중점을 둘 것인지에 관해 논쟁은 오늘 같이 다원화된 사회에서 공익의 달성과 공공서비스의 질 측면에서 보면 비생산적일 수 있는 것이다.

이에 반하여 신공공서비스론은 복잡 다양한 사회에서 어떤 공공서비스에서는 정부에 의한 홀로 방향잡기가 적절치 않다고 본다. 정책과 공공서비스는 수많은 이해관계의 산물이며 계층과 집단의 상호작용 결과이기 때문이다(deLeon, 1997). 이 관점에서는 공공서비스가 이미 많은 영역에서 정부 단독의 의사결정으로 행해지는 것이 어렵다고 보며 사회가 어떤 방향으로 움직이는 과정에서 정부는 중재 및 조정자에 불과하다(Denhardt & Denhardt, 2007). 다만 노젓기와 방향잡기의 논쟁보다 정부의 기본임무는 국민에게 봉사(serving)하는 것 그 자체가 가장 중요하다고 본다. 쉽게 말해 원래 노젓기의 임무를 잊지 않고 이에 충실한 것이 좋은 정부이다. 공공서비스의 목적이자 그 핵심은 국민들로 하여금 스스로 공동의 이해관계를 표명하고 충족하도록 도와주는 조력자 역할인 것이다(King, Feltey & O'Neill, 1998; 317-326; 김태룡, 2007). 신공공서비스론은 과거에 신공공관리론을 통한 행정개혁에서 정부가 방향잡기(steering of society) 역할을 하였지만 그리 큰 효과는 없었다고 비판한다. 국민생활과 직결된 공공서비스에 대해 정부가 더 이상 방향잡기만으로 모든 책임을 진다는 것은 국민에게 설득력이 낮다는 것이다(Harmon, 1995). 특정 공공서비스 부문에서 이제 정부의 홀로 방향잡기는 그 타당성을 잃어버리게 된 것이라고 할 수 있다. 결과적으로 신공공서비스론의 정부역할은 신공공관리론에서와 같이 방향잡기와 통제에 있는 것이 아니며 정부입장에서 공공서비스를 제공할 수 있느냐 없느냐에 관심을 두지 않는다. 보다 능동적인 자세로 정부는 서비스 공급주체 그 이상의 역할로 국민에게 최상으로 봉사하는 목표를 우선에 둔다(Denhardt & Denhardt, 2003b; 2007).

(2) 행정기관(조직)의 역할: 경쟁지향인가? 참여지향인가?

행정조직의 성격과 역할에 대한 관점에서 신공공관리론은 공공부문이 민간부문과의 관계 및 공공부문 내부에서 조직간 경쟁의 원리를 강조한다. 이와 다르게 신공공서비스론은 경쟁보다는 정부활동에 대한 외부행위자의 참여원리를 강조한다. 우선 신공공관리론과 기업가형 정부의 형태는 효과성과 효율성의 기업운영방식인 경쟁주의와 업적주의의 개념인 시장원리를 정부 조직내부에 적용함으로써 비용-효율적인 공공서비스 관리체계를 마련하는 것이다(Johnston, 1996: 439-443). 즉 신공공관리론이 토대로 한 시장원리에서 주장하는 기본적 유인체제는 경쟁원리였다. 과거 정부 내외적인 경쟁지향과 관련해서 서비스의 능률과 편익을 증진하기 위해 우리나라에서 행정기관 간 성과평가를 통한 경쟁제도와 공무원의 보수 체계를 개혁해 성과급 제도를 도입하는 신공공관리론을 적용하였다(김태룡, 2007). 신공공관리론에서 정부와 시장, 그리고 행정조직간의 경쟁이 무조건적으로 위험하다는 것은 아니다. 다만 무엇보다도 경쟁원리의 도입이라는 아이디어의 구상단계와는 달리 집행단계에서는 기관과 서비스 유형별로 여건의 차이가 있음을 인정할 필요가 있었다(Kaboolian, 1998). 이러한 차이를 무시한 일방적인 경쟁조장은 자칫 정부개혁의 목표를 궁극적인 공공부문의 효율성과 성과제고에 두지 않을 수 있다. 즉 중앙정부에서 설정한 계량적인 성과측정과 목표치 추구에 치중하고 이러한 달성을 개혁조치의 집행이 완료된 것으로 여기기 쉽다. 따라서 시장의 경쟁을 정부와 공공서비스 부문에 도입하는 실천전략과 개혁프로그램은 각 행정기관의 자율성에 맡길 필요가 있다는 지적이 많다(Kitchen, 2005; Fox & Gurley, 2006).

신공공관리론은 행정조직에서의 임파워먼트와 구성원의 참여를 말하지만, 이때의 의미는 사회와 공동체 구성원의 민주적 참여와 그를 통한 개인의 성장이 아니라 단지 최상위가치인 효율성을 높이기 위한 수단으로서의 민주성일 뿐이다(Denhardt & Gray, 1998: 227-235). 신공공관리론은 공공서비스 관료와 고객을 경제적 사익추구의 존재로 봄으로써 이들이 공동체 안에서 의미를 찾는 다양한 참여적, 민주적 욕구를 지닌 시민(citizen)으로 보지 못하고 있는 것이다.

부문간 조직간 경쟁원리에 대한 이런 위험성의 지적은 신공공서비스론의 대안으로 이어진다. 신공공서비스론은 신공공관리론이 강조해 왔던 경쟁원리 대신 참여와 협력, 공동의사결정 등의 원리에 입각하고 있다. 이에 집단과 공동체에 기초한 책임성을 발전시키고 변화에 적합한 대응능력을 제고하기 위해 중앙 및 지방정부, 시민단체가 역동적인 관계를 구축해야 한다고 본다(Aristigueta, 1999; 김태룡, 2007: 395-396). 신공공서비스론은 공공부문 내부에서 시장원리와 경쟁의 부정적 효과에 대해 시민과 같은 외부의 새로운 참여로 문제를 해결하고자 하는 것이다(Kitchen, 2005). 그 이유는 과거 신공공관리론의 개혁을 주도했던 정부가 공공서비스의 전적인 제공과 책임을 졌었다면 이제 그것은 정부만의 문제가 아니라 외부 시민사회와의 불가피한 분담으로 변하고 때문이다(Fox & Gurley, 2006). 현대국가에서 점차 확대되어 가는 정부활동의 영역에 정부역량이 따라오지 못하면 이는 외부의 힘을 빌어 보완되어야 한다. 즉 처방과 대안으로서의 신공공서비스론은 민주주의와 다원화되는 사회의 정부활동에 있어서 경쟁의 원리보다는 민주적 참여를 통한 해법을 제안한다(Denhardt & Denhardt, 2000; 2003a; 2003b; 2007).

한 예로 정부의 전통적 공공서비스 관리체계는 서비스를 직접 전달한다는 가정 하에 구성되어 있으며 부처 편제에 기초한 업무의 수직적 과정과 수평적 문제에 고착되어 있다(Hood, 1995: 93-109). 신공공관리론의 시장논리와 경쟁원리는 이러한 정부의 관리체계에 불안과 긴장을 가중시켰다. 이에 신공공서비스론은 경쟁과 다른 정부 외부의 참여와 협력이라는 새로운 관점과 방향을 제시한다(Andrews & Shah, 2005; Bevir, 2007).

(3) 관료의 역할: 기업가인가? 공익기여자인가?

신공공관리론과 신공공서비스론은 관료 개인의 역할에서도 중요한 차이를 보인다. 신공공관리론은 관료를 기업가적 사고를 가진 사람으로 보는 반면 신공공서비스론은 공익에 기여하려는 자발적 동기와 욕구를 가지고 정부에서 의욕적으로 일하는 사람으로 본다. 먼저 신공공관리론의 고객 지향성과 소비자 중심 행정은 공통적으로 개인단위의 대응성을 강조한다. 그러므로 개인의 주관적 만족가치가 곧 공공서비스의 성과의 일부분이며 이에 대한 민주적 합의의 가치보다 더욱 중요하다는 것이다(Gawthrop, 1998). 이런 관점에서 기업가적 정부가 강조하는 점은 과거 공공서비스에서는 공적인 책임과 보증, 신뢰 등이 가장 높은 가치였지만 현재는 민간과 마찬가지로 좋은 서비스 질을 담보하고 이를 통한 고객의 궁극적인 만족의 창출이 최고의 가치라는 것이다. 그 결과 정부는 자신 스스로를 고객 중심적인 조직으로 변화시키고 고객 개인의 서비스 만족과 같은 가치를 최대한 실현하기 위해 노력한다(Johnston, 1996: 439-443). 따라서 신공공관리론의 관료는 경제적 인간관에 바탕을 두고 합리적 선택을 하는 개인이자 기업가이다. 심지어는 흡사 민간기업의 서비스 직원과 같은 비슷한 역할까지도 요구받는다. 동시에 모든 공공서비스 고객은 성별, 연령, 신분이나 소득의 격차가 없는 평등한 사람으로 판단한다(Osborne & Gaebler, 1992).

예를 들어 신공공관리론에서 중요하게 취급되는 이론이 바로 경제적 인간관에 바탕을 둔 대리인 이론(principal-agent theory)이다. 그러나 대리인의 선호나 관심과 주인의 그것이 일치하지 않거나 주인이 대리인보다 정보나 전문지식이 부족하기 때문에 대리인이 주인의 이익을 충실하게 대변하지 못할 때 대리인 문제(agency problem)가 나타난다. 주인과 대리인간의 정보의 불균형, 감시의 불완전성 등으로 도덕적 해이나 무임승차 문제, 역선택의 문제가 발생할 소지가 있으며, 이러한 제반 문제점을 극소화하기 위해 대리인 비용이 수반된다(이종수, 2000: 101-102).

이와 달리 신공공서비스론은 아이러니하게도 행정의 새로운 거버넌스 시대에 요구되는 신공공관리론의 기업가적 관료의 역할상은 상호 이율배반적인 상태라고 본다. 이어 신공공서비스론은 이러한 변화에 적응해 나갈 수 있는 새로운 정부와 관료의 역할과 의식변화를 중요시한다. 이 이론이 말하는 관료들은 일반인과 다르게 언제나 공익의 내용과 공공의 선에 대한 사회적 관심에 주의를 기울이고 있는 사람들이다. 그리고 이를 실현하기 위해 정부 제도권에 스스로 직업이라는 수단으로 참여하는 사람들이다(Denhardt & Denhardt, 2000). 특히 관료는 사회적 담론과정에서 절차적 정당성을 보장하고 담론의 이슈에 대한 무임승차를 배제함으로써 결과적인 공익형성에 실질적으로 기여를 해야 한다(Ingraham & Carolyn, 1988; Bevir, 2007). 그 수단은 정부 이외 사회적으로 공유된 리더십(shared leadership)을 갖는 개방되고 협동적인 관료제 구조이다. 이런 점에서 신공공서비스론은 관료를 기업가보다는 공익에 대한 뜻있는 기여자(meaningful contribution)에 더 의미를 두고 있다.

2) 공공서비스 수요자에 대한 관점

(1) 수요자의 역할: 고객(소비자)인가? 민주시민인가?

신공공관리론과 신공공서비스론은 서비스 공급자인 정부의 역할과 정체성에서 중요한 차이를 보였다. 마찬가지로 두 이론은 서비스 수요자인 국민에 대한 관점에서도 중요한 차이를 보이고 있다. 신공공관리론은 국민을 서비스 고객(customer)으로 간주하여 서비스의 객체로 파악하는 반면 신공공서비스론은 정부와 공공서비스에 대해 주체적인 입장을 가지는 민주시민(democratic citizen)으로 본다. 먼저 신공공관리론에서 주장하는 고객의 개념은 지금 정부가 공공부문에서 각종 시장기반의 관리방법들을 주시하고 있다는 사실에서 쉽게 알 수 있다. 바꾸어 말하면 신공공관리론은 공공서비스와 정책을 마케팅의 대상으로 인식하고 국민을 고객으로 취급한다는 것과 같은 뜻이라고 보아도 과언이 아니다. 신공공관리론의 고객개념과 고객중심의 공공서비스 전략은 국민들에게 이전보다 질적으로 높은 서비스를 보장해주는 데 있다(Seidle, 2005). 이것은 국민들이 받게 되는 서비스에다 기준을 설정하고 그러한 기준을 철저히 지키는 기관들을 보상하며 역으로 그러한 기준을 지키지 못하는 기관들에게는 적당한 제재를 가하는 것이다(Brewer & Selden, 2000: 685-712). 한마디로 신공공관리론의 고객지향적 정부가 추구하는 전략은 기업이 고객을 대하는 것과 거의 비슷하다(Kaboolian, 1998: 189-193). 신공공관리론의 고객개념에는 개별 서비스에 대하여 최선을 다하고, 정부결정이 정치논리가 아닌 경제관점의 합리적 선택으로 이루어지도록 하며, 다양한 선택권한을 주어 수요에 공급을 부합시킴으로 비효율을 최대한 없애고자 한다.

이는 정부의 공공서비스 전달에 있어 대응성과 배려를 세금을 납부하는 시민에게 제공한다는 서비스계약과 같은 것으로서 행정이 고객을 어떻게 만족시킬 수 있는 가의 문제다. 즉 정부와 관료들은 공공서비스 부문에서 사기업의 소유주들이 하는 식으로 고객의 인식과 태도에 대해서 설문조사를 하고, 서비스를 편리하게 개선하며, 하급자에게 권한을 위임하고 어떤 사업을 외부와 계약할 것인가 혹은 권한을 분산할 것인가를 결정한다(Osborne & Gaebler, 1992: 211-242).

반면 신공공서비스론은 이와 같이 신공공관리론의 고객중심주의가 전제하는 고객의 개념에 대한 근본적인 문제점과 비판을 제기한다(Denhardt & Denhardt, 2000; 2003a; 2003b; 2007). 즉 공공서비스 고객의 개념은 그리 단순하거나 순수하지만은 않다. 국민은 정부에 세금(tax)이나 요금(toll)을 내는 경제적 행위자로서의 고객인 동시에 정치적 행위자로서의 시민이기도 하다. 그들은 여전히 정부활동에 대한 참여와 적극적 권리행사를 원한다. 즉 공공서비스 의사결정 및 제공과정에 직접 참여하여 시민적 권리를 행사하고 책임을 다하기도 한다(Denhardt & Gray, 1998: 227-235). 이에 정부와 관료들은 수동적인 고객의 요구에 단순히 반응하는 것이 아니라 민주시민들 사이에 믿음과 협동의 관계를 구축하는데 초점을 두는 역할이 필요하다(Fox & Gurley, 2006; 김태룡, 2007). 신공공서비스론에서 정부와 시민의 관계는 기업과 기업고객의 관계와는 다른 것이다. 정부는 고객 개념을 사용하여 끊임없이 서비스를 개선하는 것이 중요하기는 하지만, 정부가 국민을 이기적이고 단기적인 이해를 가진 존재로 치부하는 것은 옳지 않다는 것이다. 결국 정부는 국민을 수동적이고 단순한 경제적 고객보다는 민주시민으로서의 주체적 존재로 봐야 한다는 것이다(deLeon & Denhardt, 2000).

(2) 수요자의 의식: 개인주의인가? 공동체주의인가?

신공공관리론은 기본적으로 공공서비스 수요자를 개인주의적 의식을 가진 합리적 선택의 존재로 판단한다. 고객이나 소비자는 개인의 효용이나 이익을 극대화하려고 서비스를 이용하기 때문이다. 이 논리의 이면에 있는 정부는 공동체를 구성하는 시민의 각기 다른 차이를 경시한다. 즉 단순한 시민을 개인주의적이고 때로는 이기적이기까지 한 소비자로 보는 것이다. 정부는 그들의 집합적 요구를 경제적 합리성의 시각에서 판단하여 욕구를 만족시키는 서비스를 전달하기만 하면 된다. 경제적 시장 중심의 고객개념을 지향하는 신공공관리론에서는 수요자가 개별 집합적이고 단순함으로 인해 정부가 공공의 복잡한 문제를 다루고 각 분야와 계층을 대변할 가능성을 발견하기 어렵다.

실질적인 문제점은 행정의 대상을 소비자로 보는 신공공관리론이 소비자 중에는 유력한 정치적 자원을 가진 집단이 있다는 사실을 무시한다는 점이다. 결국 힘있는 자, 정치권력과 가까운 이익집단이 더 많은 정부 공공서비스의 고객과 소비자가 되기 쉬운 것이다(Denhardt & Denhardt, 2000; 2003a; 2003b; 2007). 이는 정부실패의 한가지 유형인 분배적 불공정성, 혹은 관료제의 권력성에 비추어 볼 때 설득력이 높다. 민주시민과 정치를 전혀 고려하지 않는 신공공관리론의 이러한 공익 개념이 효율성 측면에서는 모르지만 규범적으로 공공의 이익 달성을 위한 바람직한 공공서비스 전달모델의 이론적 근거가 되기 어려운 이유이다.

이와 달리 신공공서비스론에서는 공공서비스 전달에 있어 수요자의 의식은 단순한 개인주의가 아니라 공동체주의가 되어야 한다고 보고 그 조건도 제시한다. 예를 들어 공공서비스가 가지는 고유한 특성의 문제는 다양한 이해관계자들이 관련되어 있을 뿐만 아니라 이를 이용하는 사람들의 의식의 문제도 중요하게 관련되어 있다(Burger, Ostrom, Norgaard & Policansky, 2001). 즉 서비스의 문제를 오직 정부 혼자서 풀기란 쉽지 않으며 정부와 정부 이외의 다른 사람, 혹은 공동체가 함께 문제를 인식하고 해결하려는 노력과 협력 없이는 결코 해결되지 않는 어려운 문제이다(Chapin & Denhardt, 1995: 210-215). 이러한 이유로 요구되는 것이 이른바 공동체정신(community citizenship)이다(Cooper, 1991). 이는 서비스의 단순 고객이 아닌 민주시민의 경우 개인의 짧은 이익(short-term interests)보다 지역사회와 공동체(larger community)의 큰 문제에 먼저 관심을 가진다. 때로는 공동체의 이익(civic interests)을 위해 자기이익(self interests)을 기꺼이 포기하기도 한다(Denhardt & Denhardt, 2007). 신공공서비스론의 공동체정신(public spirit)은 자신과 가정 보다 동네와 지역사회에 관심을 가지고 좁은 시야와 작은 이익에 집착하지 않는다. 최소한 내가 연관됨의 여부를 떠나 공공의 문제에 대한 사명감과 의지를 최소한 바깥으로 드러내거나 직접 행동으로 실천한다(act from a sense of duty). 이는 곧 그 사회에서 개인과 집단이 공동체정신을 가졌는가의 여부를 판정할 핵심적 구성인자들이다(Fox & Gurley, 2006; Denhardt & Denhardt, 2007).

3) 공공서비스 이념에 대한 관점

(1) 공익의 성격: 집합적 공익인가? 담론적 공익인가?

신공공관리론과 신공공서비스론은 공익에 대한 관점에서 근본적인 차이를 보이고 있다. 공익은 공공서비스 행정의 근본이념이자 가치이며 곧 추구하는 목적이다. 전통적 행정이론에 의하면 공익은 적극적인 정부활동을 의미한다. 그러나 전통적 시장실패에서 그 개념적 근거를 찾는 신공공관리론의 공익은 소극적으로 정의되어 시장이나 민간이 스스로 할 수 없는 일을 정부가 떠맡는다는 것을 의미한다(Peters, 1996: 43-44). 일단 이러한 논리에 기초한 해석은 정부의 활동과 공공서비스 이념을 설명하는 데 한계가 있다. 정부가 공익을 위해 어떤 정책이나 공공서비스 활동을 할 때는 적어도 사회적으로 공유된 가치, 즉 공익을 위하여 적극적인 어떤 하나의 방향을 취사선택하고 있음을 의미하기 때문이다(Miller, 2002). 따라서 공익의 개념에 대해 신공공관리론은 개인의 이익들이 단순 결합한 집합적 이익으로서 개인이 항상 최선의 선택을 해야 하고 정부는 그 상황을 담보할 때만 나타난다.

한편으로 절대적이면서 단순하고 느슨한 공익개념을 비판하는 신공공서비스론은 공공서비스 최상위 이념이자 목표인 공익의 개념이 시장부문의 고객이 가지는 개별적 이익과는 분명 다르다고 전제한다(deLeon, 1997). 쉽게 말해 공익이란 사랑(love)의 의미와 같이 서로 다른 사람의 서로 다른 개념이다. 이는 단지 개개인의 이익을 합쳐놓은 것이 아니라 사회적으로 공유된 의식과 가치(shared values)에 관한 민주적인 대화와 담론의 결과로 얻어지는 것이다(Denhardt, 2007). 공익의 실현을 위해 정부는 이에 관해 집단적으로 공유할 수 있는 개념을 구축하는데 기여해야 한다. 그 목적은 합리적 개인의 경제적이고 효율적인 선택을 하는 데 있는 것이 아니다. 공익은 비록 느리더라도 모두가 가급적 많이 공감하는 방식으로 추구되어야 하며 이 개념은 공익을 신공공관리론보다 훨씬 확장시킨 범주로 바라본다. 그것은 공공서비스의 수혜자를 고객이 아닌 민주시민으로 바라보는 것과 깊은 연관이 있다. 이제 정부는 공익에 대한 더 이상의 외로운 결정자(lone arbiter)가 아닌 것이다(Denhardt, 2007). 따라서 이 입장에서 공익을 논의할 때는 반드시 정부 외적인 공동체의 정치적 선택(political choice)을 정해야 하며, 이 같은 결정에 대한 조력과 협조는 정부의 중요한 역할 중의 하나이다. 그 선택과 결정의 내용이 무엇이든 간에 이것이 바로 그 당시 그 사회의 공익을 구성한다. 이른바 공익은 정부가 말하는 것이 절대적인 것이 아니고 정책의 부산물도 아니며 시간과 공간적으로 불변의 것도 아니라는 것이다(Denhardt & Gray, 1998: 227-235).

정부와 국민은 담론을 통하여 공유된 가치(shared values)를 표현하고 이것을 공익으로 승화시키는 장소(public energy field)를 만든다. 그 규범적 방향(normative vector)은 대화와 타협을 통해 정부와 시민이 서로의 입장을 이해하고, 거시적으로는 국가사회 전체의 이익과 일치되도록 만드는 것이다(Denhardt & Denhardt, 2000; 2003a; 2003b; 2007).

(2) 서비스 목표: 성과우선인가? 책임우선인가?

신공공관리론은 공공서비스의 목표를 가시적 결과창출과 성과주의에 있다고 보는 반면 신공공서비스론은 정부활동의 과정과 서비스의 책임성을 강조하고 있다. 먼저 신공공관리론이 추구하는 가장 핵심적인 가치로 성과 또는 결과지향성은 서비스의 끝에 반드시 일정한 성과가 있어야 한다는 것이다. 이는 행정학에서 강조되어 온 효율성이나 효과성이라는 관점과 별로 다를 것이 없다. 이른바 성과지향(performance-oriented)적 정부는 업무에 대한 성과를 측정하는데 있어 투입보다는 성과에 의해 결정하자는 것이다. 이러한 정부조직은 흔히 연공서열이 아닌 성과에 따른 보상을 통하여 관료들의 대응을 높이려고 한다. 정부목표에 성과적 요소를 도입하려는 취지에는 효율성을 높여주고, 예산을 절감하며, 정부의 자연독점을 고객의 수요에 반응하도록 강요하고, 개혁을 촉진시킬 수 있다는 점이 포함된다(Osborne & Gaebler, 1992: 179-210). 그런데 문제는 성과지향과 관련하여 책임성에 반하게 되는 신공공관리론의 기본논리이다. 예를 들어 서비스 민영화와 민간위탁 등은 문제발생 시 국민들이 책임소재를 따지기 더 어렵게 만들었다(Harmon, 1995). 정부가 민간에게 권한을 부여하여 상호 경쟁을 통한 서비스 질 및 성과제고를 함으로써 공공서비스를 더 잘 공급하겠다는 신공공관리론의 논리는 이율배반적이다. 즉 공공서비스 결과에 대한 성과기준의 책임성 하나만을 강조하여 결과적으로 더 중요한 광의의 민주적 책임성을 손상시켰던 것이다(Terry, 1998).

이러한 문제에 대해 신공공서비스론은 행정의 성과와 여기에 대한 정부의 기업가적 의무보다는 상위의 가치로서의 정부의 민주적 책임성을 강조한다. 쉽게 말해 정부와 관료는 누구에 대해 책임지느냐고 묻는다면 그것은 과감히 모두(everyone)여야 한다고 대답한다(Denhardt & Denhardt, 2007). 즉 공공의 보증을 통한 책임성은 담론적 공익을 실천하기 위해 정부와 관료들이 가지는 최상의 이념이자 광의의 서비스 목표이다(deLeon & Denhardt, 2000: 89-97). 정부와 관료들은 시장논리에 의한 성과지상주의에 집착하기보다는 시각을 넓혀 그 당시 지배적인 사회가치와 시민의 요구에 관심을 가질 의무가 있다. 여기에는 유형적인 법과 제도뿐만 아니라 눈에 보이지 않는 공동체와 지역사회의 이해관계 등 다양한 것들이 포함된다(Norris, 2001: 557-571). 그러나 궁극적으로 정부와 관료는 손쉬운 성과달성에 비해 상대적으로 어려운 책임성을 저마다 회피하려는 경향이 있다. 때문에 이미 오래 전부터 정부는 책임과 보증에 대한 확실한 대답을 하기가 매우 어려웠음을 지적한다. 이에 정부와 관료는 일단 공적 책임과 공공의 선에 대한 보증을 위해 최선의 노력을 다하되 복잡 다원화된 사회에서의 조정자적 어려움을 인정하고 시민과의 상호협력을 통해 민주적으로 해결하는 것만이 해결책이라고 제안한다(Denhardt & Denhardt, 2000; 2003a; 2003b; 2007).

2. 서비스 결과와 서비스 환경

지금까지 논의된 공공서비스 관리에 대한 두 이론과 변수의 적실성은 여러 가지 방법으로 규명될 수 있다. 그러나 무엇보다 관리로 산출되는 서비스 결과에 대한 원인변수로서의 타당성을 가져야 한다. 왜냐하면 정부의 공공서비스는 일련의 전달과정인 투입(input), 활동(activities), 산출(output), 결과(outcomes)를 통해 전달되기 때문이다. 이 때 서비스 결과(service outcomes)는 효과성 측정의 대상이며, 흔히 서비스 성과의 측정 대상이 된다. 서비스성과는 일반적으로 효과성, 효율성, 형평성, 대응성, 합법성의 차원으로 나누어 평가하기도 하나(Jones, 1985: 10), 효과성을 중심으로 평가하기도 한다. 서비스의 성과차원이 다양하므로 성과측정치(measure)도 다양한 형태를 갖고 있다. 측정치를 선택하기 위해서는 성과측정의 목적을 생각해서 목적에 맞는 측정치를 선택해야 한다(김인, 2007). 이에 시민설문조사는 보고된 정부의 통계자료보다 오히려 더욱 정확하거나 혹은 더욱 의미 있는 자료를 얻을 수 있으며, 여러 서비스들의 구체적인 특징을 평가할 수도 있다(Stipak, 1983). 시민이나 혹은 특정서비스나 시설의 고객을 통한 설문조사의 경우 서비스 질의 다양한 측면을 평가할 수 있으며, 이런 조사를 통해 서비스 효과성에 관한 사실적 지식을 얻을 수도 있다. 산출결과로서 객관적인 측정치가 사용되기도 하지만, 결국 공공서비스를 향유하는 시민들의 입장에서 본다면 그들이 느끼는 서비스의 주관적인 질과 이를 통한 만족이 중요하기 때문에 서비스의 주관적인 질이나 혹은 시민들의 서비스 만족이 사용되기도 한다(Brown & Coulter, 1983).

주관적 평가는 서비스에 대한 시민 자신의 기대와 비교되어 그 서비스에 대한 자신의 지각을 나타낸다는 지각기대모형(perception expectation model), 서비스 속성에 관한 시민의 지각과 총화를 나타낸다는 합리적 신념가치모형(rational belief value model), 서비스의 아주 구체적인 특성에 대한 평가를 나타낸다는 일반화모형(specific to general model), 시민이 통상적 서비스나 정부에 대한 일반적 태도를 나타낸다는 구체화모형(general to specific model), 시민이 하위문화, 가족이나 가까운 사람들로부터 배운 태도를 나타낸다는 준거집단 모형(reference group model), 아무런 느낌이나 생각 없이 무작위로 응답한다는 무작위응답모형(random response model) 등이 있다. 이 때문에 예비조사와 복수의 문항을 사용하여 측정오차를 줄여야 한다(Stipak, 1983: 306-307).

서비스 환경은 통제변수로서 투입과 산출의 관계에서 서비스 결과에 외생적으로 영향을 줄 수 있는 것들이다(Heinrich & Lynn, 2000). 여기에는 도시규모, 경제적 상황, 해당 서비스 인력과 예산을 들 수 있다. 먼저 주민들의 거주하는 지역의 지리적 특성이 중요하게 영향을 미치게 된다(Neiman, 1982: 219-234). 예컨대 민원과 보건소, 환경보호 등의 서비스는 도시규모, 인구밀도, 거주지 유형에 따라 서비스가 차이를 보일 수 있다. 또한 각 도시의 경제상황은 지방정부의 재정능력에 영향을 미칠 수 있으며, 이것은 도시의 서비스 공급 능력에 영향을 미칠 것이다. 도시의 재정자립도가 높은 도시일수록 서비스의 수준이 높을 것이며, 동시에 서비스 결과에 대한 시민들의 평가도 높을 것이다(Andrews & Shah, 2005). 마찬가지로 객관적인 서비스 투입량이나 수준을 뜻하는 인력과 예산은 당연히 많을수록 서비스의 수준과 결과가 좋아지게 된다. 서비스 결과에 대해 제대로 된 평가를 하기 위해서는 이러한 변수를 통제할 필요가 있다.

Ⅲ. 연구방법 및 분석모형의 설정

1. 연구대상과 방법

1) 서비스 유형의 선정

본 연구에서 연구대상으로 삼고 있는 공공서비스는 민원서비스, 보건소서비스와 환경보호서비스, 소비자보호서비스이다. 많은 고민 끝에 수많은 서비스 중에서 일단 나름의 뚜렷한 구분기준으로 네 가지 분야를 연구대상으로 선정하는 것은 우선 서비스 유형에 따라 그 관리이론상의 특성과 성과에 영향을 미치는 요인이 다를 수 있기 때문이다. 서비스 유형 선정기준의 초점은 세 가지였다.

첫째, 상황변수로서의 유형의 중요성이다. 이론의 적실성을 비교 연구하는 데 있어서 중요한 문제 중의 하나는 어떤 분야의 무엇을 어떻게 측정하는가와 연관된다. 즉 정부활동들은 구체적인 정책이나 공공서비스 유형과 관련하여 이루어지는 경우가 일반적이므로 한 단면만을 연구하는 것은 타당성에 무리가 있다. 모든 부문에서 자원이 많이 투입될수록 높은 수준의 서비스 결과가 초래되는 비례관계는 아니며 투입과 산출의 관계는 서비스 유형에 따라 달라질 수 있다(김인, 1986; 이승종, 1990). 더 중요한 문제는 두 이론이 가치와 이념, 내용 면에서 확연히 차이가 나는 만큼 연구대상 유형도 역시 차이가 나야 할 것이다. 서로 다른 유형을 구분하여 선정된 각 서비스 분야의 뚜렷한 성격 차이는 결과의 변이(variation) 관찰을 용이하게 해 줄 것이다. 여기에는 정책결정요인론의 상황이론도 동의하고 있다.

공공서비스에서 서비스 유형에 따라 결과에 영향을 미치는 여러 가지 요인들은 그 상대적 크기나 중요성이 달라질 수 있다. 정책결정요인론에서 상황이론은 일찍이 사회경제적 환경요인을 중시하는 Key-Lockard Model과 정치적 요인의 중요성을 밝힌 Dawson-Robinson Model간의 논쟁에서 발전하였다. 즉 상황모형(contingency model)은 정책이란 것을 요인들의 복잡한 상호작용의 결과라는 측면에서 검토하는 것으로서, 상대적 중요성은 검토하고 있는 정책분야(상황변수)에 따라 다르다는 것이다. 예를 들어 규제정책에는 정치적 요인이 중요하고 배분정책에는 경제적 요인이 더 중요하게 나타났다. 자세한 내용은 정책과 재정지출요인에 관한 Sharkansky & Hofferbert(1969), Fry & Winters(1979), 강문희(2006; 2007) 등의 연구를 보라. 또한 재정배분이 곧 지방단위의 공공서비스로 전환되는 점을 고려할 때 이러한 결과는 상황적 접근의 당위성과 상황변인의 존재 및 정체성에 대해 상당한 설득력을 얻는다.

둘째, 일단 정부서비스는 그 유형을 규제적인 성격과 배분적 성격으로 구분할 수 있다(Sharp, 1990). 이를 토대로 공공서비스의 유형도 배분적 서비스와 규제적 서비스로 구분하여 각각의 유형에 대한 분석이 이루어지고 있다. 이에 민원과 보건소서비스는 배분적 서비스이며, 환경 및 소비자보호서비스는 규제적 서비스이다. 그런데 일단 규제정책이나 서비스의 경우 정책과정에 참여하는 행위자간에 여러 형태의 갈등 상황이 야기될 가능성이 높은 편이다(김기환, 2006; 김인, 2006).

셋째, 외형적으로 민원과 보건소서비스는 신공공관리론의 특성을 가장 잘 반영하는 서비스 분야이며, 환경보호와 소비자보호서비스는 신공공서비스론의 특성을 가장 잘 반영하고 있다. 민원과 보건소서비스는 우선 수혜자인 주민을 개별적 고객으로 바라보고 서비스 품질 향상을 통한 고객만족을 가장 중요시하고 있다. 즉 민간처럼 고객개념이 뚜렷하고 서비스 기준에 대한 일률적인 잣대가 있다(행전안전부, 2008). 이는 시장에서의 소비자주의, 고객지향성과 유사하며 곧 신공공관리론의 기본관점이다. 민원분야와 보건소의 서비스헌장(public service charter)도 가장 먼저 실천된 신공공관리론적 행정개혁의 도구이다(김태룡, 2000; 박중훈, 2001). 반면 환경과 소비자문제를 다루는 서비스의 경우 기본특성에서부터 신공공서비스론적 요소가 상당히 강하다. 환경과 소비자문제는 그 속성상 광범위한 지역과 계층을 포함하여 각 주체들이 서비스 과정에 참여한다(강성철, 2000; 김기환, 2006; 김인, 2007). 근래 민주화 및 시민운동의 활성화와 맞물려 환경운동과 소비자운동이 보편화된 시민운동의 한 부분으로 활발하게 전개되고 있다. 자발적 의사로 구성된 환경단체와 소비자단체는 우리나라 시민단체(NGO) 중에서 규모와 숫자가 대단하며 활동도 적극적이다(환경부, 2008; 한국소비자원, 2008). 이러한 이유 때문에 이 두 서비스는 공급자와 수혜자의 관계가 유동적이며, 서비스 결과의 성공을 위해서는 정부, 기업, 시민단체 등이 실질적으로 참여해서 협력과 합의가 필요조건으로 선행되어야 한다.

2) 분석단위와 수준의 설정

공공서비스의 관리이론의 적실성에 관한 연구에 있어서 분석단위 중 대상단위는 서비스 기관(an administrative organ/agency)이 타당하다. 즉 공공서비스 관리이론의 특성은 관료 개인단위로는 타당하게 분석될 수가 없다. 만약 단위가 개인이라면 분석단위의 오류를 범할 수 있는데 같은 기관의 관료라도 개인성향에 따라 응답이 달라질 수 있기 때문이다.

연구의 분석단위와 수준은 사회과학방법론에서 신비주의와 개체주의의 차이에 따른 대상단위(object unit)와 주제단위(subject unit)의 구분에 따른 것이다(강신택, 2000; 김인, 2006).

서비스 결과를 분석하기 위해서는 주민들에게 서비스가 어떻게 전달되었느냐에 관한 문제에 초점을 맞추고 그 주제단위는 구체적 내용과 관련하여 다소 다를 수 있다. 즉 두 관리이론의 특성 연구에 있어서는 행정기관이며, 구체적인 수준은 기초자치단체 도시이다. 그리고 서비스 결과의 연구에 있어서 주제단위는 주민 개인으로 구성된 집단이다. 즉 서비스의 결과의 측정은 각 행정기관의 관할구역 내에서 대상집단에 서비스가 어떻게 잘 배분되어 있는가를 규명해 보는 것이며, 각 대상집단의 서비스 결과는 해당 기관의 직접 고객과 시민 개인을 통해서 파악한다. 원래 공공서비스는 집합적 성격을 띠고 있어 주민들에게 거의 같이 제공되고 있기 때문이다. 우리나라의 민원, 보건소, 환경, 소비자보호의 경우 서비스 관할구역이 기초자치단체 단위로 주민의 생활구역 및 행정구역과 거의 일치된다.

3) 표본과 자료수집방법

본 연구에 필요한 자료는 두 수준에서 수집되었다. 하나는 공공서비스 관리이론의 특성에 관한 자료로서 기초자치단체 단위의 행정기관 및 부서의 관료들부터 수집되었다. 다른 하나는 서비스 결과에 관한 자료로서 같은 지역의 주민들로부터 수집되었다. 일단 민원서비스와 보건소서비스의 경우 서비스 수혜자가 개인단위이고 이들은 대부분 서비스를 받기 위해 직접 기관을 찾는 명확한 고객집단이므로 조사원에 의해 현장에서 수집되었다. 환경보호서비스와 소비자보호서비스는 일반시민과 불특정 다수를 대상으로 제공되는 서비스이므로 일반시민으로부터 자료를 수집하되 기관마다 최근 2년의 서비스 접수명부를 협조 받아 체계적 무작위표출방법(systematic random sampling)을 사용했다. 공공서비스 관리이론의 특성과 관련하여 표본도시는 서울 외 6개 광역시의 자치구를 포함하고, 기초자치단체 시의 경우 각 도별로 서비스 우수도시를 표본으로 선정하여 총 30개 도시를 조사대상 표본으로 선정하였다. 각 도시에서 주민들을 표본으로 선정하는 문제에 있어서 표본의 수와 표출방법의 두 가지 점이 고려되었다.

일단 30개의 도시의 선정은 무작위 추출이 아니라 2006년-2007년을 기준으로 중앙정부의 전국 단위 공공서비스 우수자치단체 및 기관 실적자료(agency record)를 토대로 추출한 것이다. 즉 민원서비스 부문은 행정안전부(2008) 평가 전국 행정서비스헌장 우수수상기관을 선정하였다. 환경부문에서는 환경부(2008)의 전국 자치단체를 대상으로 한 그린시티(환경관리우수자치단체)를 수상한 곳을 선정하였다. 그리고 보건소서비스 및 소비자보호 서비스는 전국단위의 총괄평가제도가 없어 광역자치단체 단위의 자체평가 우수기관을 선정하였다. 광역별 도시의 개수는 다시 예하 자치단체 수와 인구규모에 따라 비례적으로 할당하였다. 이에 표본으로 최종 선정된 전국 30개 도시는 다음과 같다. 동대문구, 송파구, 종로구(서울), 금정구, 사하구(부산), 달서구, 수성구(대구), 계양구, 부평구(인천), 광산구, 북구(광주), 유성구(대전), 동구(울산), 부천시, 파주시(경기), 원주시, 강릉시(강원), 충주시, 제천시(충북), 논산시, 공주시(충남), 김제시, 익산시(전북), 순천시, 목포시(전남), 구미시, 안동시(경북), 마산시, 창원시(경남), 서귀포시(제주)이다.

먼저 표본의 수를 얼마로 하여야 하는가의 문제이다. 특히 독립변수와 종속변수에서 변이집단의 다양성을 확보하기 위해 4개 서비스 분야와 30개의 도시가 연구대상으로 선정되었기 때문에 각 도시별로 행정관료와 시민들의 표본 수를 어떻게 정하느냐에 따라 조사대상 시민들의 수가 크게 증가하게 된다. 이에 연구의 여건을 고려하여 독립변수인 공공서비스 관리이론의 특성을 조사하기 위한 관료는 기초자치단체 단위로 민원과 환경부서, 보건소, 소비자보호센터에서 각 5명을 선정, 총 600명(4개 분야×5명×30개 도시)을 조사했다. 이는 편의표본이 아니라 해당 부서나 기관에서 경력이 비교적 오래되고 경험이 있는 과장(계장)급 이상을 반드시 포함시키되 해당 부서나 기관에서 1년 이상 근무한 사람들을 표본으로 선택했다. 종속변수인 서비스 결과와 관련하여 고객과 일반시민은 서비스 분야를 고려해 도시별 20-40명을 선정하여 총 610명을 표본으로 추출했다. 이에 측정도구의 타당성과 신뢰도를 높이기 위해 2008년 6월 전국여론조사기관의 전문조사원에 의한 예비조사(pilot test)를 각 서비스 유형별 공무원 총 30명을 대상으로 실시하고 측정오차 방지를 위한 재차 수정을 거친 후, 전국을 대상으로 설문조사를 실시했다.

표본(관료 600명, 시민 610명)의 일반적 특성은 다음과 같다. 먼저 관료는 민원분야 162명(27.0%), 보건소 138명(23.0%), 환경분야 154명(25.7%), 소비자보호분야 146명(24.3%)이다. 성별은 남성이 349명(58.2%), 여성이 251명(41.8%)이었고, 연령은 20대 11명(1.8%), 30대 153명(25.5%), 40대 387명(64.5%), 50대 이상 49명(8.2%)으로 나타났다. 학력은 고졸이 23명(3.8%), 전문대 졸이 89명(14.8%), 4년제 대학교 졸업이 396명(66.0%), 대학원졸 이상이 92명(15.3%)으로 나타났다. 직급은 9급이 271명(45.1%), 8급 85명(14.2%), 7급 153명(25,5%), 6급 49명(8.2%), 5급 이상 42명(7.0%)이었다. 다음으로 서비스 결과를 응답한 시민은 민원분야 179명(29.3%), 보건소 141명(23.1%), 환경분야 132명(21.6%), 소비자보호분야 158명(25.9%)이었다. 성별은 남성이 289명(47.4%), 여성이 321명(52.6%)이었고, 연령은 20대 76명(12.4%), 30대 225명(36.9%), 40대 239명(39.2%), 50대 70명(11.5%)으로 나타났다. 학력은 고졸이 127명(20.8%), 전문대 졸이 114명(18.7%), 4년제 대학교 졸업이 311명(60.0%), 대학원졸 이상이 58명(9.5%)으로 나타났다. 주민의 직업유형은 사무관리직이 209명(34.3%)으로 가장 많았고, 기술생산직 124명(20.3%), 자영업자 109명(17.8%), 전문직 58명(9.3%), 교직 41명(6.8%), 주부 31명(5.1%), 학생 21명(3.4%), 기타 17명(2.9%)의 순으로 나타났다. 경제적 생활수준은 상층이 15명(2.5%), 중상층이 96명(15.7%), 중층이 357명(58.6%), 중하층이 81명(13.2%), 하층이 61명(10%)의 비율을 각각 차지하고 있는 것으로 나타났다. 전체적으로 표본은 모집단에 속해 있는 관료의 각 도시의 도시연감 및 인구분포통계(행정안전부 전국 지방자치단체 현황 및 지방자치통계, 2008)와 비교할 때 인구사회학적 분포가 비교적 고른 분포였다.

2. 측정도구

측정도구는 관료들에 의해 정부와 일선 행정이 두 이론 중에서 어떤 방식으로 서비스가 제공되는가를 측정한다. 그리고 두 이론의 적용을 실증적으로 분석하기 위한 문항은 주로 Denhardt & Denhardt(2000; 2003a; 2003b; 2007)외 신공공서비스론자들의 비교논의를 토대로 개발된 지표를 적용하였다(표 1 참조). 고객과 시민이 느끼는 서비스 결과의 측정은 각 유형별로 약간씩 다르다. 민원분야는 처리의 접근성, 시설의 쾌적성, 공무원의 친절성, 처리의 정확성, 전반적 만족도로 측정하였다. 보건소분야는 진료접근성, 시설의 쾌적성, 의사/간호사의 친절성, 진료의 정확성, 전반적 만족도로 측정하였다. 환경보호분야는 대기오염수준, 수질오염수준, 소음수준, 녹지공간수준, 전반적 만족도로 측정하였다. 소비자보호분야는 정보제공, 상담처리, 업체시정조치, 피해구제, 전반적 만족도로 측정하였다. 독립변수와 종속변수의 측정방식은 전 항목에 대해 리커트(Likert)식 5점 척도를 사용했다. 통제변수는 각 도시별 통계연보, 도시연감, 시정백서를 토대로 인구와 재정자립도, 해당 서비스 인력과 예산을 조사하였다. 그리고 편포에 따른 기술적 문제를 해결하기 위하여 자연로그(natural log)로 변환하여 분석에 투입하였다.

<표 1> 변수와 측정지표

			신공공관리론		신공공서비스론
독립변수	정부 (공급자) 차원	차원	변수	측정지표	변수	측정지표
		정부의 역할	방향잡기	서비스 방향/지침의 중요성 의사결정의 집권 정도 작고 강한 정부의 필요성	봉사	직접 봉사함의 중요성 의사결정의 분권정도 크고 포괄적 정부의 필요성
		행정기관의 역할	경쟁지향	내․외부 경쟁의 필요성 경쟁상황의 역량도 경쟁상황의 적응도	참여지향	외부 참여의 필요성 참여상황의 역량도 참여상황의 적응도
		관료의 역할	기업가	마케팅 욕구정도 자기개발과 도전정도 창의성과 자기혁신 정도	공익 기여자	공익기여의 욕구 정도 공익기여의 노력정도 공익기여의 방식과 다양성
	주민 (수요자) 차원	수요자 역할	고객	시장 소비자와의 유사성 개별적 소비욕구 정도 자기이익의 추구정도	민주 시민	민주시민과의 유사성 집단과 공동체의 요구정도 집단수준의 문제해결정도
		수요자 의식	개인주의	서비스 선택과 평가의 개별성 자기이익의 선택정도 개인수준의 문제해결정도	공동체주의	서비스 선택과 평가의 집단성 공동이익의 추구정도 공동이익의 선택정도
	서비스 이념차원	공익의 성격	집합적 공익	공익개념의 집합성 공익개념의 불가변성 다수결 원칙의 수용성	담론적 공익	공익개념의 창조성 공익개념의 가변성 소수의견의 존중 정도
		서비스 목표	성과주의	서비스 결과의 중요성 양적 성과의 필요성 가시적 성과의 필요성	책임주의	서비스 과정의 중요성 서비스 과정의 책임성 서비스 가치와 질의 보증성
상황변수		서비스 유형(service types)
통제변수		도시규모, 재정자립도, 서비스 인력, 서비스예산(객관적 자료)
종속변수		서비스 결과(outcome)

3. 분석모형

이론적 논의에 따르면 공공서비스 연구에 있어 극명하게 대비되는 두 관리이론에 대한 이분법적인 고려에만 고착될 우려도 없지 않다. 이러한 우려의 이유는 공공서비스 연구에 있어 두 가지 이론의 상호 간극과 사각지역이 생길 수 있다는 점 때문이다. 이에 여기서는 이러한 관심과 논점을 반영하여 공공서비스 관리이론과 성과를 연구함에 있어 신공공관리론의 특성, 신공공서비스론의 특성을 기본적으로 고려하되 두 가지 이론의 변이가능성을 동시에 검토하고자 한다. 즉 두 이론과 대표적인 가치이념의 상호보완적 관계를 통해 정부를 둘러싼 상황(contingency)에 따라 다른 결과가 나타날 가능성을 염두에 둔다. 이 때의 상황변수는 서비스 유형(service types)이다. 결과적으로 서비스 결과와 연관이 있는 관리이론의 특성에 있어서 두 이론의 입장에 더하여 상황모델이 실제 존재할 수 있는지에 대한 탐색에 주안점을 둔다. 이러한 점이 반영된 분석모형은 <그림 1>이다. 이 모형을 설명해주는 가설(grand hypothesis)은 다음과 같다. 우리나라에서 공공서비스 유형(typology)에 따라 신공공관리론의 특성 변수와 신공공서비스론의 특성 변수, 통제변수는 서비스 결과에 각각 다른 영향을 미칠 것이다.

이는 흡사 정책결정요인론(policy determinants)에서 정책과 공공서비스 산출(output)의 원인에 대한 정치적 관점 대 사회경제적 관점의 논쟁과도 아주 비슷하다. 즉 신공공관리론의 경제적 입장에 가까운 주장과 신공공서비스론의 정치적 입장에 가까운 주장은 어느 것이 더 타당한가의 논쟁도 중요하고 두 이론이 각각의 서비스 유형이나 상황에 따라 어떻게 달라질 수 있는지도 중요하다.

<그림 1> 공공서비스 관리의 상황모형(contingency model)

신공공관리론(NPM)

특성 변수

신공공서비스론(NPS) 특성 변수

통제변수

서비스 결과

(outcome)

<상황변수>

서비스유형(T)

Ⅳ. 분석결과와 논의

1. 타당도 및 신뢰도

독립변수로서 두 이론의 특성에 관한 측정문항이 의미하는 측정내용을 더 의미 있게 요약하고 그 하위개념들을 추출하기 위해 각 문항에 대하여 AMOS를 이용한 확인요인분석(confirmatory factor analysis)을 하였다. 이는 변수 간 특정관계를 가정할 때 실제 자료에서 관찰된 관계를 어느 정도 잘 설명하고 있는지의 정도를 나타내는 기법으로 변수의 집중타당성, 판별타당성, 단일차원성을 재검사해준다. 그 결과 신공공관리론 및 신공공서비스론의 특성을 나타내는 총 42문항의 중 요인으로 묶이지 않아 제외시킨 문항은 4개였다. 이는 아직 실증되지 않은 개념들임에도 예비조사를 통해 사전 측정오차를 감소시켰으므로 문항의 유형화 정도를 높였던 결과였다. 항목의 구성의 최적상태를 도출하기 위한 적합도를 평가하기 위하여 GFI(Goodness-of-Fit Index:≥0.90), AGFI(Adjusted Goodness-of-Fit Index:≥0.90), RMSR(Root Mean Square Residual:≤0.05), 증분적합지수인 NFI(Normed Fit Index:≥0.9), [eqn: chi sup 2](작을수록 바람직), [eqn: chi sup 2]의 p값(≥0.05 가 바람직함) 등을 이용하였다. 분석결과 두 이론을 구성하는 요인들의 경우에 p값(>0.05), GFI, RMSR, NFI값 등에 만족되는 것으로 나타나 집중타당성, 판별타당성, 단일차원성에 큰 문제가 없는 것으로 판단된다. 그리고 신뢰도 분석의 경우 Cronbach's α가 0.7526-0.9168사이로 나타나 내적 일관성도 충분하였다. 이러한 결과를 <표 2>에 제시하였으며 두 이론의 측정도구는 일단 한국의 공공서비스 부문에 적용이 가능한 것으로 해석된다. 이는 신공공관리론의 한국적 적실성을 논의한 김태룡(2000)과 신공공서비스론에 관한 Denhardt & Denhardt(2007)의 주장과 비슷한 결과이다.

<표 2> 공공서비스 관리이론의 특성에 대한 확인요인분석(CFA)과 신뢰도

요 인		최초항목	최종항목	GFI	AGFI	RMSR	NFI	χ2	p	Cronbach's α
신공공관리론	방향잡기	3	3	0.983	0.914	0.022	0.981	6.739	0.074	0.8690
	경쟁지향	3	3	0.981	0.903	0.021	0.976	8.394	0.065	0.8032
	기업가	3	3	0.982	0.960	0.016	0.923	5.531	0.075	0.8103
	소비자	3	3	0.939	0.954	0.021	0.983	6.825	0.057	0.8120
	개인주의	3	2	0.937	0.951	0.032	0.957	5.307	0.089	0.9168
	집합적 공익	3	3	0.933	0.931	0.040	0.959	6.473	0.062	0.8702
	성과주의	3	2	0.921	0.923	0.039	0.995	6.388	0.051	0.7526
신공공서비스론	봉사	3	3	0.985	0.960	0.021	0.972	4.505	0.120	0.8364
	참여지향	3	3	0.979	0.951	0.042	0.965	7.319	0.071	0.8025
	공익기여자	3	3	0.981	0.903	0.021	0.976	8.396	0.015	0.7889
	민주시민	3	3	0.960	0.949	0.049	0.964	6.490	0.087	0.8445
	공동체주의	3	2	0.973	0.920	0.032	0.960	5.453	0.171	0.9011
	담론적 공익	3	3	0.950	0.941	0.036	0.940	6.705	0.139	0.8466
	책임주의	3	2	0.904	0.901	0.049	0.922	7.578	0.063	0.7611

2. 공공서비스 관리이론 특성의 서비스 유형별 차이검증

서두의 연구목적 중 두 가지는 한국의 공공서비스 실제에서 두 이론의 적실성 유무와 서비스 유형별 차이에 관한 것이었다. 이를 해결하기 위해 <표 3>과 같이 SPSS를 이용한 기술통계와 유형별 차이분석을 이용했고 그 주안점은 다음과 같다. 우선 응답의 평균값은 곧 현재 해당서비스 부문에서 나타나는 각 이론특성의 수준 내지 강도가 된다. 즉 평균이 높을수록 신공공관리론과 신공공서비스론 중 어느 한쪽의 특성에 가깝다는 것이다. 그리고 이는 서비스 유형에 따라 비교해 볼 가치가 있다. 왜냐하면 이론과 가설처럼 서비스 유형에 따라 각 이론의 특성은 차이를 보일 수 있기 때문이다. 나아가 이 결과는 서비스 유형별로 두 이론 적용상의 시사점을 부분적으로 대변해 줄 것이다. 전반적으로 서비스 유형에 따라 두 이론의 특성변수별로 평균 차이 검증을 해본 결과 대부분 통계적으로 의미 있는 차이가 나타나는 것으로 밝혀졌다. 주요 결과와 해석은 다음과 같다.

첫째, 전반적으로 공공서비스 관리이론의 두 특성변수는 전체 평균값이 대부분 보통(3.0)을 넘고 있어 우리나라 정부와 관료에게 그 적실성이 어느 정도 있음을 판단할 수 있다. 신공공관리론의 평균이 신공공서비스론보다 상대적으로 높아 실제 신공공관리론이 공공서비스 부문에서 지배적 패러다임이 되고 있음을 추정할 수 있다. 그러나 신공공서비스론과의 차이는 크지 않았다. 특히 신공공서비스론은 아직 우리나라에서 본격적으로 논의되지 않고 있음에도 불구하고 실제 그 현실적 요소는 상당한 수준임을 알 수 있었다. 과연 이것이 신공공서비스론에 의한 순수한 현상인지 아니면 예전 전통적 관료방식의 유산인지에 대해서는 추가적인 심층연구가 필요할 것이다.

두 이론의 특성간 평균 차이가 크지 못한 결과는 차후 연구에서 두 가지 문제를 제기하게 만든다. 첫째, 우리나라 정부에서 신공공관리론이 전통적 관료방식을 대체할만한 압도적인 대안적 패러다임으로 정착하였는가의 의구심이다. 둘째, 신공공서비스론의 요소가 과연 새로운 이론이 될 수 있는가의 정체성이다. 자칫 이 이론은 전혀 새로운 것은 아닐 수도 있다. 직접 봉사, 참여, 공익, 민주성과 책임 등은 이미 전통적 행정 및 신행정학이 강조했던 요소와 비슷하기 때문이다. 그리고 참여와 협력은 거버넌스 개념과의 유사성마저도 있다.

둘째, 서비스 유형으로 나눈 두 이론변수의 집단별 차이는 모든 차원(p<0.05)의 통계적 차이가 큰 것으로 나타났다. 앞선 이론적 논의와 가설에서 서비스 유형별로 두 이론의 특성변수간 차이가 있을 것으로 가정하였지만, 이렇게 뚜렷한 차이를 보이는 것은 서비스 유형에 따라 두 이론이 현실에서 적용되는 방식에 큰 차이가 있기 때문으로 풀이된다. 즉 공공서비스 관리체계 상에서 두 이론의 특성차이가 상대적으로 뚜렷한 것은 일선 서비스 관료가 서비스 전달에서 나타내는 행위방식과 특성이 서비스 유형별로 상당히 다름을 암시한다.

이는 각 서비스 공무원의 면담과정에서 자세히 드러났다. 예를 들어 민원담당 공무원이나 보건소 직원은 서비스 과정에서 정해진 절차에 따라 비교적 전문적이고 정형화된 서비스를 제공하므로 고객의 눈치를 살필 필요가 적었다. 그러나 환경행정이나 소비자상담의 경우 근래 정부나 기업입장만 고려할 수는 없다고 한다. 대개 업무지침에 환경단체나 소비자단체의 반발을 염두에 두고 그 대응까지를 고려하고 있었다.

<표 3> 신공공관리론과 신공공서비스론적 특성의 서비스 유형별 차이

공공서비스 관리이론의 특성		서비스 유형								전체
		민원서비스		보건소서비스		환경보호서비스		소비자보호서비스
		평균	T값	평균	T값	평균	T값	평균	T값
공급자 차원	방향잡기	3.9980	10.969***	4.0914	16.648***	3.3674	-9.056***	3.3593	-7.375***	3.7040
	봉사	3.4679		3.1910		3.8374		3.8854		3.5954
	경쟁지향	3.5376	4.863**	3.5465	6.192**	3.3126	-5.427**	3.3194	-3.755*	3.4290
	참여지향	3.1596		3.0480		3.6723		3.5846		3.3661
	기업가	3.9679	2.690*	3.5748	3.701*	3.0299	-2.813*	3.0765	-4.073**	3.4123
	공익기여자	3.7589		3.2611		3.2137		3.3669		3.4069
수요자차원	소비자	3.8319	9.769***	3.7809	7.496***	3.0171	-8.110***	3.2736	-7.793***	3.4759
	민주시민	3.1230		3.2071		3.5991		3.7813		3.4276
	개인주의	3.6931	2.390*	3.5983	7.399***	3.0211	-3.755*	3.4212	-3.427*	3.4334
	공동체주의	3.4147		3.0256		3.3516		3.7856		3.3944
이념 차원	집합적 공익	3.5754	4.342**	3.8814	10.296***	3.0235	-7.836***	3.3239	-7.932***	3.4511
	담론적 공익	3.2590		3.0112		3.5455		3.8965		3.4280
	성과주의	3.7388	3.175*	3.6345	6.296***	3.51320	-4.421**	3.1023	-4.386**	3.4969
	책임주의	3.4677		3.2379		3.8734		3.3439		3.4815

주) ***p<0.001, **p<0.01, *p<0.05.

셋째, 서비스 유형별 평균과 T값의 부호를 보면 신공공관리론과 신공공서비스론은 실제로 서로 다른 방향을 가지고 있는 것으로 나타났다. 즉 민원서비스와 보건소서비스에서는 신공공관리론의 평균이 높은 반면 환경보호와 소비자보호서비스에서는 신공공서비스론의 평균이 높다. 그리고 평균의 차이도 통계적으로 유의성이 높다. 앞선 연구대상 서비스의 선정논의에서 두 이론은 상호 개념적으로 상충(+/-)된다기보다는 다른 규범적 방향(normative vector)을 가지고 있는 경우로 보았다. 그런데 실제 두 이론은 서비스 현장에서 그 유형에 따라 다르게 적용되고 있는 것으로 나타났다. 이는 정부의 공공서비스에서 그 유형에 따라 관리방식 및 투입과 산출의 관계가 다르다는 주장(김인, 1986; 이승종, 1990; Sharp, 1990; Andrews & Shah, 2005)과 동일한 결과이다. 또한 두 이론의 특성이 서비스 종류에 따라 뚜렷한 당위성과 적용상의 차이를 보일 수 있다는 주장(Denhardt & Denhardt, 2000; 2003a; 2003b; 2007 등)과도 일치된다.

넷째, 통계적 유의성 측면에서 T값을 보면 두 이론의 특성간 가장 뚜렷한 차이(p<0.001)를 많이 보이고 있는 부분은 방향잡기와 봉사, 소비자와 민주시민, 집합적 공익과 담론적 공익의 부분이다. 이는 두 이론의 가장 뚜렷한 차이점이라고 판단할 수 있다. 이외에도 행정조직의 경쟁지향과 참여유도의 역할, 관료의 기업가와 공익기여자의 역할, 수요자의 개인주의와 공동체의식, 서비스목표의 성과주와 책임주의에서도 대부분 통계적 차이가 의미 있게 나타났다(p<0.05). 평균값으로 판단해 볼 때 대체로 그 경향성은 연구대상 서비스 부문의 선정과정에서의 고민과 동일하였다. 즉 민원행정과 보건소에서는 신공공관리론의 평균이 높아 이 이론이 적합하였고 환경보호와 소비자보호에서는 신공공서비스론의 논리가 더 설득력이 높았다. 또한 배분적 서비스에는 신공공관리론이 적합하고 규제적 서비스에는 신공공서비스론의 적실성이 높음을 짐작케 한다. 따라서 인과분석에서는 이를 기준으로 두 가지 서비스 유형을 상황변수로 보고 연구결과의 변이관찰을 위해 표본을 각각 민원-보건소, 환경보호-소비자보호의 두 유형으로 분할하였다.

3. 공공서비스 관리이론 특성과 서비스 결과의 인과관계

서론의 세 번째 연구목적은 종속변수인 서비스 결과에게 가지는 두 이론의 상대적 영향력에 관한 것이었다. 이에 앞선 분석모형에서 두 이론의 특성변수가 서비스 유형에 따라 서비스 결과에 영향을 미칠 수도 있고 아닐 수도 있을 것이라고 가정하였다. 이에 서비스 분야를 두 유형으로 구분한 후 검증을 위해 Amos를 이용하여 모형의 전반적인 적합성 판단을 거친 후, 구조방정식을 이용한 경로분석(path analysis)을 시행하였다. 인과모형의 적합성을 분석은 앞의 확인요인분석(CFA)과 같은 평가기준에 의거하여 모형을 평가했다. 상황조건으로 먼저 서비스 유형을 민원과 보건, 환경보호와 소비자보호의 두 가지로 구분하여 독립변수와 통제변수를 모두 투입하였다. 그리고 경로모형을 찾기 위해 변수간 관계가능성을 의미하는 수정지수(modification indices)를 적용했다. 그 결과 각 지수는 χ2=12.956, df=2, p=0.029, GFI=0.977, AGFI=0.796, NFI=0.954, RMR=0.002로 나타났다.

<그림 2>는 민원서비스와 보건소서비스 표본에서 모형을 분석한 결과를 나타내고 있다. 구체적으로 민원서비스와 보건소서비스 분야에서 신공공관리론의 특성변수인 방향잡기(0.396), 경쟁(0.406), 기업가(0.340), 소비자(0.417), 개인주의(0.288), 집합적 공익(0.296), 성과주의(0.318)는 서비스 결과에 모두 통계적으로 의미 있는 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그러나 신공공서비스론의 특성변수에서는 공익기여자(0.115)만 서비스 결과에 정(+)의 영향을 미쳤고, 봉사(0.078), 참여(0.066), 민주시민(0.053), 공동체주의(0.060), 담론적 공익(0.100), 책임주의(0.063)는 서비스 결과에 통계적으로 의미 있는 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 그리고 통제변수인 도시규모, 재정자립도, 서비스인력, 서비스예산도 서비스 결과에 통계적으로 의미 있는 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 전반적으로 민원서비스와 보건소서비스 분야에서는 신공공관리론의 특성이 서비스 결과에 매우 높은 정(+)의 영향을 주는 것으로 나타났다.

<그림 2> 공공서비스 관리이론과 서비스 결과(민원-보건소 분야)

주) ***: p<0.001,  **: p<0.01,  *: p<0.05

한편 <그림 3>은 환경보호서비스와 소비자보호서비스 표본에서 모형을 분석한 결과를 나타내고 있다. 환경보호와 소비자보호서비스 분야에서도 같은 방식으로 경로모형을 찾은 결과 χ2=10.254, df=2, p=0.038, GFI=0.921, AGFI=0.788, NFI=0.930, RMR=0.004로 나타났다. 이 결과는 앞선 <그림 2>의 결과와는 많이 달랐다. 구체적으로 신공공관리론의 특성변수에서는 방향잡기(0.136), 기업가(0.117), 성과주의(0.172)만 서비스 결과에 통계적으로 의미 있는 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 경쟁(0.088), 소비자(0.081), 개인주의(0.059), 집합적 공익(0.084)은 서비스 결과에 통계적으로 의미 있는 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 그러나 신공공서비스론의 특성변수에서 봉사(0.281), 참여(0.296), 공익기여자(0.273), 민주시민(0.254), 공동체주의(0.221), 담론적 공익(0.210)은 모두 서비스 결과에 통계적으로 의미 있는 영향을 미치는 것으로 나타났다. 책임주의(0.108)는 통계적 유의성이 없었다. 그리고 통제변수에서는 도시규모, 재정자립도가 서비스 결과에 통계적으로 의미 있는 영향을 미치는 것으로 나타났다. 결국 전반적으로 환경보호서비스와 소비자보호서비스 분야에서는 신공공서비스론의 특성이 서비스 결과에 높은 정(+)의 영향을 주는 것으로 나타났다.

<그림 3> 공공서비스 관리이론과 서비스 결과(환경보호-소비자보호 분야)

주) ***: p<0.001,  **: p<0.01,  *: p<0.05

종합적으로 볼 때 인과분석에서는 서비스 유형에 따라 서비스 결과에 영향을 미치는 두 이론의 특성변수와 그 경로를 발견할 수 있었다. 이러한 인과구조의 성립은 결과적으로 향후 공공서비스 부문에서 두 이론의 각기 다른 특성에 따른 정부의 차별화 된 관리방식이 서비스 결과를 효과적으로 예측할 수 있는 방법이 될 수 있음을 시사한다. 이상의 결과를 토대로 보다 심층적인 해석과 논의는 다음과 같다.

첫째, 공공서비스 관리이론의 특성에서 서비스 결과에 영향을 미치는 전반적인 경로계수(path coefficient)의 상대적 크기와 유의확률은 신공공관리론의 특성(모형A)이 신공공서비스론(모형B)에 비해 상대적으로 우세한 것으로 나타났다. 특히 신공공서비스론에 입각한 서비스 관리모형은 아직 우리나라 학계와 정부에 본격적으로 도입되지 못했고 서비스 결과에 대한 영향력도 상대적으로 낮은 수준이다. 즉 다수 공공서비스에서 정부나 관료가 국민을 민주시민과 공동체로 잘 보려 하지 않는다는 점, 정부행정에 대한 참여와 공익의 담론화가 잘 이루어지지 않는다는 점, 서비스에 대한 책임과 보증보다 성과우선의 분위기로 볼 때 이는 충분히 납득될 수 있다. 다만 신공공서비스론의 특성 중에서 정부 스스로의 역할이 봉사라는 것, 관료는 기업가적 존재인 동시에 공익기여자라는 점에 대해서는 어느 정도 공감대가 확산된 것으로 보인다. 이 같은 결과는 분석모형과 가설설정의 토대를 제공했던 신공공서비스론자들의 논거 및 주장들과 거의 일치되고 있다(Ingraham & Carolyn, 1988; Harmon, 1995; King, Feltey & O'Neill, 1998; Denhardt & Denhardt, 2000; 2003a; 2003b; 2007 등). 즉 공공부문에서 아직 신공공관리론적 요소들이 정부의 공공서비스 전달에 지배적인 패러다임이 되고 있으며, 이는 가시적이고 직접적인 성과의 증가를 가져오게 한다는 것이다.

둘째, 신공공서비스론은 정부의 공공서비스 관리체계에 아직 본격적으로 도입 및 확산되지 못하였다. 신공공서비스론의 논리가 우세할 것이라 여겼던 환경보호서비스와 소비자보호서비스 분석결과에서조차 신공공관리론의 논리인 방향잡기의 정부, 기업가적 관료, 성과주의가 의미 있는 영향요인으로 나타난 것이 그 증거이다. 이는 앞선 논의처럼 신공공관리론이 모든 서비스 분야에서 지배적인 패러다임으로 자리잡았기 때문이기도 하지만 두 개의 옷을 동시에 입고 있는 것과 같다. 즉 특정 서비스 부문에서 둘 중 하나의 옷은 잘 맞지 않음에도 불가피하게 겹쳐 입고 있어 서비스 결과에 비효율을 초래하고 있을 가능성이 있다. 그리고 민원과 보건소서비스 표본에서 통계적으로 의미가 없었던 책임주의가 여전히 환경보호와 소비자보호서비스에서도 의미 있게 나타나지 않는 점은 지적될 문제이다. 즉 우리나라 정부와 관료에게 서비스 과정이나 결과에 대한 성과주의에 비해 책임주의가 확산되지 못하고 있다는 점을 반증하는 것이다.

셋째, 가장 중요한 것은 공공서비스 관리방식에 있어 신공공관리론의 대안으로 제시된 신공공서비스론의 정체성 문제이다. 두 이론의 동일변수가 서비스 유형별로 영향력의 큰 차이를 보일 수 있다는 점은 유형별 공공서비스 관리방식에 있어 매우 중요한 시사점을 던지고 있다. 즉 일단 모든 공공서비스에 있어 지금처럼 신공공관리론적 특성을 도입한 관리방식을 획일적으로 적용하는 것은 현실에 적합하지 않을 수 있다. 반대로 신공공서비스론도 마찬가지이므로 이것이 신공공관리론에 대한 완전한 대안적 처방이 되지 않을 수도 있는 것이다. 이는 Denhardt & Denhardt(2007) 등 신공공서비스론자들의 결론, 즉 앞으로 신공공관리론에서 신공공서비스론으로 전반적인 방식의 전환이 이루어져야 한다는 주장과는 조금 다르다. 쉽게 말해 어떤 서비스 분야에서는 신공공관리론의 관리방식이 적실성이 높지만 어떤 서비스에는 신공공서비스론의 관리방식이 적실성이 높다. 핵심은 현재까지의 논쟁처럼 공공서비스 분야에 어느 이론이 더 적실한가에 대한 문제에 매달리기보다는 서비스 분야에 따른 적절한 이론의 맞춤 적용이 더 중요한 것이다.

Ⅴ. 요약 및 함의

보다 나은 서비스를 제공하기 위해 끊임없이 고민하고 개혁하는 것은 정부의 태생적 명제다. 근래 공공서비스 관리와 전달에 대한 아이디어를 제공하는 데 크게 기여한 현대적 이론은 크게 두 가지 흐름으로 요약 될 수 있다. 신공공관리론과 신공공서비스론이 그것이다. 이들 두 이론은 모두 그 시대 주류 패러다임에 대한 발상의 전환이었다. 신공공관리론은 이전 전통적 관료방식의 서비스 모델에 대해 좀 더 효율성과 대응성을 높이도록 만들려는 새로운 패러다임이었다. 신공공서비스론은 이전 신공공관리론이 가진 효율성과 시장논리의 한계를 지적하고 방향잡기의 권력배분에 대한 비판적 시각으로 서비스 문제를 시민의 관점에서 다시 바라본다. 이러한 흐름전개에 착안하여 여기서는 우리나라 전국 30개 도시의 4가지 공공서비스 부문에서 두 이론의 적실성을 탐색하였다. 그리고 두 이론 각각의 핵심변수를 추출하여 서비스 유형별로 실증분석을 하였다. 분석의 초점은 서비스 유형에 따라 두 이론의 차이여부와 서비스 결과에 대한 상대적 영향력 정도였다. 주요 연구결과를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 모든 서비스 유형에서 지금의 신공공관리론적 특성이 적실성이 높고 좋은 결과를 가져오는 것은 아니었다. 어떤 서비스에서는 신공공관리론의 적실성이 높고 좋은 결과를 가져오는 것으로 나타났지만 어떤 서비스에서는 신공공서비스론의 적실성이 높고 좋은 결과를 가져 왔다. 이론과 실증에서 신공공관리론은 정부의 방향잡기, 행정조직의 경쟁, 기업가적 관료, 소비자로서의 국민, 개인주의적 고객, 집합적 공익개념, 성과우선주의 등으로 특징화되었다. 반면 신공공서비스론의 특성은 봉사, 참여, 공익기여자, 민주시민, 공동체주의, 담론적 공익, 책임우선주의로 유형화되었다. 전체 서비스 부문에서 신공공관리론이 약간 우세했던 가운데 두 이론의 특성들이 비교적 뚜렷했던 것은 의미가 있었다. 즉 정부의 일선 관료가 서비스 전달의 기본적 환경에서 나타내는 행위방식과 특성에 앞으로 두 이론이 공통적으로 적용될 수 있음을 추정케 했다.

둘째, 서비스 유형에 따라 두 이론의 적실성은 분명 상대적인 차이가 있었다. 예상대로 특정 서비스가 어느 한 이론에 완전히 편입되지는 않았다. 그러나 민원과 보건소서비스와 같은 배분적 분야에서는 신공공관리론의 방식이 보다 적합하였고 환경보호와 소비자보호서비스와 같은 규제적 분야에서는 신공공서비스론의 방식이 적절하였다. 이는 이론과 가설에서 두 이론이 서로 다른 규범적 방향을 가지고 있음을 실제 증명하였고 공공서비스 현장에서 그 서비스 종류나 유형에 따라 달리 적용될 수 있음을 보여주었다.

셋째, 서비스 결과에 대한 영향력에 있어 전반적으로 신공공관리론의 특성변수가 상대적으로 우월한 가운데 신공공서비스론의 특성은 환경보호와 소비자보호 등의 규제적 서비스 분야에서 분명한 위치를 점하고 있었다. 다만 아직 신공공서비스론이 학계와 정부에 아직 본격적으로 도입되지 못한 이유로 신공공서비스론의 적합했던 분야에서조차 신공공관리론의 특성이 제법 나타나기도 했다. 그러나 전반적으로 어떤 서비스에서 신공공관리론의 관리방식이 적실성이 높다면 다른 어떤 서비스에는 신공공서비스론의 관리방식이 적실성이 높다는 결론을 내릴 수 있었다. 결국 이론과 모형에서 가정한 대부분의 내용이 현실에서도 사실로 드러남으로써 향후 정부의 공공서비스 관리에 있어서나 관련 연구를 수행하는데 있어서 몇 가지 중요한 함의를 던져주고 있다.

첫째, 우리나라 대부분의 공공서비스에 신공공관리론이 지배적인 패러다임으로 도입된 현상에 대한 평가이다. 이 연구결과를 토대로 하면 절반의 성공 정도로 간주할 수 있다. 그간 우리나라에서도 신공공관리론은 행정현실에 상당히 중요한 기여를 하였다. 즉 최소한 방만하게 운영되던 서비스 관료제의 운영방식에 인사, 재정, 조직구조의 혁신과 민영화, 민간위탁, 책임운영기관 등 제도적 발상의 전환을 가져왔다. 그러나 핵심은 발상의 현실화를 결국 누가 결정해 왔는가(whose decision?)의 문제이다. 공공서비스는 국민생활의 질을 좌우할 중요한 요소이기 때문에 방향잡기만 치중되어서는 곤란하며 노젓기 혹은 서비스 그 자체에 최소한의 비중을 두는 것도 타당하다. 이에 신공공관리론은 전통적 관료방식의 서비스 전달에 참신한 자극제가 되었음에도 불구하고 정작 이것이 올바른 정답이라는 데는 의문이 제기된다. 이러한 의문은 곧 신공공서비스론을 등장시켰다. 향후 많은 논의들이 이 새로운 패러다임에 추가되겠지만, 현재는 시민정신에 기초한 담론과 공익을 기반으로 민주적 방법을 통해 서비스를 제공해 나가야 할 필요도 있다. 정부가 융통성 없이 공공서비스 이론의 어느 한쪽으로 치우치는 것은 최선의 결과를 낼 수 없기 때문이다.

둘째, 우리나라는 현재처럼 모든 공공서비스 유형에 신공공관리론적 방식을 획일적으로 적용하는 것이 과연 타당한가의 문제이다. 여기서는 획일적인 적용이 잘못이라고 결론지었다. 수많은 공공서비스는 비배제성이나 비경합성 외에도 저마다의 고유한 특성을 가지고 있다. 이 연구는 네 가지 서비스 유형에 대해 일단 두 이론의 특성이 잘 맞을 것이라는 추정에 더하여 배분과 규제로 구분하여 분석을 했다. 그러나 여기서의 실증결과만을 가지고 배분적 서비스에서 신공공관리론이 적절하고, 규제적 서비스에 신공공서비스론이 적합하다고 섣불리 일률적 단정을 할 수는 없다. 뚜렷한 결과차이가 나타난 것은 민원이나 보건소와 다르게 환경과 소비자문제는 규제에 따른 이해관계가 민감하고, 민간과 정부간 업무의 상호의존성이 높으며 사회적 관심도 있기 때문일 것이다. 이는 곧 그간 경제논리로 배제했던 사회문화와 가치체계를 서비스 관리에 포함시키고 정부가 대응이나 방향을 결정하는 데 민주적 방식을 강조한 신공공서비스론의 논리이다. 따라서 최소한 이와 비슷한 공공서비스 유형에서 신공공서비스론에 입각한 정부의 관리방식은 신공공관리론 보다는 그 적실성이 클 것이다.

셋째, 과연 신공공서비스론이 신공공관리론에 대한 완전한 대안적 처방이 될 수 있는가의 문제이다. 이 연구에서는 당장은 그렇지 않다고 본다. 그간 무수히 제기된 신공공관리론에 대한 걱정과 비판을 토대로 현재 신공공서비스론자들은 스스로 공공서비스 관리의 지배적 대안이 충분히 될 수 있을 것으로 본다. 그러나 이도 역시 완벽한 이론은 아니며 오히려 신공공관리론의 초기 오류를 답습할 위험도 있어 보인다. 예를 들어 신공공서비스론은 민주적 규범과 공동의 가치가 지나치게 강조되어 오히려 효율성과 전문성에 소홀하며, 동시에 상충되는 가치의 상호조정문제에 대해서는 논거가 부족하다. 이론의 토대인 담론적 공익의 형성도 공공서비스에 대한 시민의 직접참여를 강조하나, 국민과의 공익담론은 아직 우리나라 정부에게 상징(metaphor)의 수준이며 갈 길이 멀다. 정확한 담론의 형태와 그 보증에 대한 기준도 마련되지 않았다. 관료들은 여전히 국민에 대한 무한대의 책임은 지려하지 않는다. 따라서 아직은 신공공서비스론이 신공공관리론에 대해 완전한 대안이 될 수는 없을 것이다. 그렇지만 정부는 과거 신공공관리론의 도입처럼 서두르지 않고 서비스 유형별로 차별적 진단과 접근을 한다면 이 이론은 상당한 유용성이 있다. 이러한 문제는 여기에 관심 있는 후속연구들이 차차 풀어야 할 과제로 남겨둔다.

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우양호(禹良昊): 부산대학교 행정학과에서 박사과정을 수료하였고(2007. 2). 동 대학교 사회과학연구소 지방행정연구실 특별연구원으로 있다. 주요 관심분야는 공공관리(공공서비스), 정책분석 및 평가, 통계 및 조사방법 등이다. 저서로는 부산의 도시혁신과 거버넌스(공저, 2008)가 있고, 최근 논문으로는 행정서비스헌장 고객만족도 영향요인(2007), 행정서비스품질 평가척도의 적합성 비교에 관한 연구(2006), ‘SERV*OR' 척도를 이용한 민원행정기관의 서비스지향성 분석(2005)외 다수가 있다.

<E-mail: woo8425@hanmail.net/논문접수일: 2008. 7. 8/심사게시일: 2008. 7. 15/심사완료일 2008. 8. 14>